23 Maggio 2012
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L´Analisi
Quì l´analisi su alcuni temi di attualità con lo spirito di "affiancare" l´operatore di Polizia nell´attività in strada.
Giurisprudenza di Merito
Quì le sentenze emesse dagli Organi Giurisdizionali quale interpretazione delle leggi.
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Utilizzo proventi art. 208 Codice della Strada
06-01-2012 21:39 - Giurisprudenza di Merito
Con la nota del 2 agosto 2011, protocollo n. 00032482/11, il Sindaco del Comune di Avezzano (AQ), ai sensi dell´articolo 7, comma 8, della legge 131/2003 - secondo cui determinati soggetti pubblici, tra cui i Sindaci, in presenza di determinati presupposti, sono legittimati a chiedere la consulenza della Corte dei conti - sottopone al parere della scrivente Sezione i seguenti quesiti:
1. se sia possibile considerare le risorse derivanti dall´applicazione dell´articolo 208, comma 5-bis, del codice della strada, quali risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, ai sensi dell´articolo 15, comma 1, lettera K), del CCNL 1° aprile 1999, comparto Regioni ed autonomie locali;
2. se sia possibile escludere dall´ammontare rilevante ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa sul contenimento della spesa del personale, la quota di finanziamento che l´articolo 208, comma 5-bis, del codice della strada, ammette potersi destinare al personale di polizia locale che partecipa ai progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché a progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni per guida in stato di ebbrezza o sotto l´influenza di sostanze stupefacenti e psicotrope.
DIRITTO
La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è disciplinata dall´articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003, il cui testo sancisce che "le Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche i Comuni, Province e Città metropolitane hanno la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica".
Le linee-guida emanate dalla Sezione delle Autonomie, cui hanno fatto seguito - in esito all´articolo 17, comma 31, della legge 3 agosto 2009, n. 102 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 - le pronunce delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti del 26 marzo 2010, n. 8, e del 17 novembre 2010, n. 54, sono concordi nel ritenere che per la corretta invocazione del potere consultivo la domanda deve integrare una duplice condizione di ammissibilità, preliminare alla trattazione della domanda stessa.
1. La prima di tali condizioni riguarda la legittimazione attiva del soggetto istante: Amministrazioni Pubbliche munite della potestà di invocare la funzione consultiva e per esse i relativi organi abilitati a sottoscrivere la richiesta di parere alla competente Sezione regionale (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco, o, nel caso di atti di formazione, i rispettivi Consigli regionali, provinciali, comunali);
2. la seconda e concomitante condizione di ammissibilità deve riguardare l´oggetto della questione da sottoporre a parere: questioni generali in materia di contabilità pubblica (atti generali, atti o schemi di atti di formazione primaria o secondaria ovvero inerenti all´interpretazione di norme vigenti, o soluzioni tecniche rivolte ad assicurare la necessaria armonizzazione nella compilazione dei bilanci e dei rendiconti, ovvero riguardanti la preventiva valutazione di formulari e scritture contabili che gli enti intendano adottare).
Entrambe, quindi, costituiscono presupposti indefettibili per l´ammissibilità alla trattazione collegiale della questione e per l´emissione del relativo parere da parte della Sezione.
Con riferimento a tale preliminare puntualizzazione, dunque, si può ritenere che l´esame della odierna questione, sottoposta dal Comune di Avezzano al vaglio di questa Sezione, sia ammissibile per la contestuale ricorrenza di entrambi le condizioni, soggettiva ed oggettiva.
Definita tale preliminare questione, nel merito si ritiene quanto segue. L´esame del quesito posto dall´Ente istante presuppone l´analisi del quadro normativo vigente, come da ultimo modificato dalla legge n. 120 del 2010.
L´articolo 208 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo codice della strada), prevede che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni al codice della strada sono devoluti allo Stato, quando le violazioni vengono accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato, nonché da funzionari ed agenti delle Ferrovie dello Stato o delle ferrovie e tranvie in concessione. Invece, quando le violazioni sono accertate da funzionari, ufficiali ed agenti delle regioni, delle province e dei comuni, gli stessi proventi sono devoluti, rispettivamente, a detti enti.
Lo stesso articolo, in deroga al principio di unità, per il quale tutte
le entrate iscritte in bilancio devono ritenersi indistintamente destinate alle spese, per una quota pari al 50 per cento dei proventi spettanti alle regioni, alle province ed ai comuni, prescrive un vincolo di destinazione, al fine di correlarli ad interventi di miglioramento della circolazione stradale. A queste disposizioni, sin dalla loro versione originaria, è stata riconosciuta una duplice finalità: da un lato, accrescere la sicurezza sulle strade, imponendo alle Amministrazioni locali di utilizzare a tale scopo parte delle risorse derivanti dall´accertamento delle violazioni al codice della strada, investendo sull´educazione degli utenti ovvero su interventi diretti a rendere più sicuro l´utilizzo delle vie pubbliche; dall´altro, garantire gli equilibri di bilancio delle Amministrazioni locali, evitando che vengano destinate a spese c orrenti, di natura stabile e ricorrenti, entrate tendenzialmente aleatorie ed incerte nel loro ammontare, quali quelle in esame.
Con le modifiche introdotte dalla legge 29 luglio 2010, n. 120 al citato articolo 208, le finalità perseguibili con i proventi in questione sono state più analiticamente precisate e, nell´ambito delle somme vincolate, si sono introdotti ulteriori limiti quantitativi per destinazioni specifiche. In particolare, ai sensi del novellato comma 4 del citato articolo 208, una quota sempre pari al 50 per cento dei proventi spettanti alle regioni, alle province ed ai comuni, deve essere destinata:
a) "in misura non inferiore a un quarto della quota a interventi di sostituzione, di ammodernamento, di potenziamento, di messa a norma e di manutenzione della segnaletica delle strade di proprietà dell´ente;
b) in misura non inferiore ad un quarto della quota, al potenziamento dell´attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale, anche attraverso l´acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale di cui alle lettere d) bis ed e) del comma 1, dell´articolo 12;
c) ad altre finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, relative alla manutenzione delle strade di proprietà dell´ente, all´installazione, all´ammodernamento, al potenziamento, alla messa a norma e alla manutenzione delle barriere e alla sistemazione del manto stradale delle medesime strade, alla redazione dei piani di cui all´articolo 36, a interventi per la sicurezza stradale a tutela degli utenti deboli, quali bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti, allo svolgimento, da parte degli organi di polizia locale, nelle scuole di ogni ordine e grado, di corsi didattici finalizzati all´educazione stradale, a misure di assistenza e di previdenza per il personale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell´articolo 12, alle misure di cui al comma 5-bis del presente articolo e a interventi a favore della mob ilità ciclistica".
Tale destinazione avviene, ai sensi del comma 5 dell´art. 208, con delibera di giunta che, annualmente, individua le quote da destinare alle finalità di cui al comma 4, ferma restando la facoltà dell´ente di utilizzare in tutto o in parte la restante quota del 50 per cento dei proventi per le medesime finalità individuate al comma 4.
Il successivo comma 5 bis rappresenta la novità più rilevante introdotta dalla legge n. 120/2010, soprattutto per ciò che concerne i quesiti all´esame di questo Collegio. La norma, nel richiamare le finalità da perseguire ai sensi della lett. c) del comma 4 sopra richiamato, individua in modo espresso alcune fattispecie che possono essere finanziate con i proventi derivanti dalle sanzioni amministrative di cui all´art. 208, somme espressamente vincolate per legge.
Per il comma 5 bis citato la quota dei proventi di cui alla lett. c) sopra richiamata può essere anche destinata sia ad assunzioni stagionali a progetto, con contratti a tempo determinato e con forme flessibili di lavoro (ipotesi già prevista dalla norma nella precedente formulazione), sia "al finanziamento di progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché a progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187 e all´acquisto di automezzi, mezzi e attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale di cui alle lettere d-bis) ed e) del comma 1 dell´articolo 12, destinati al potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale&rd quo; (cfr. art. 5 bis).
La innovativa facoltà prevista dalla legge di finanziare progetti di potenziamento dei servizi di controllo per migliorare la sicurezza urbana e stradale, nonché dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni degli articoli inerenti la guida sotto l´effetto di alcool e di sostanze stupefacenti risolve tutti i dubbi del precedente dibattito, in vigenza del quadro normativo previgente, sorto intorno alla possibilità, o meno, di finanziare il salario accessorio del personale dipendente, addetto alla vigilanza stradale, mediante la quota di proventi di cui all´articolo 208 destinati alle finalità individuate dalla medesima norma.
In considerazione del nuovo quadro normativo tale possibilità è certamente ammessa in quanto il salario accessorio finanzia, mediante l´attribuzione di compensi al personale dipendente, i progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana ed alla sicurezza stradale, nonché i progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187.
Circa la possibilità di finanziare il salario accessorio, il Comune di Avezzano prospetta due diverse forme mediante cui perseguire tale possibilità, secondo l´attuale impianto negoziale previsto dal CCNL 1° aprile 1999:
a) articolo 15, comma 1, lettera K), per le risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale;
b) articolo 15, comma 5, in caso di attivazione di nuovi servizi o di processi di riorganizzazione finalizzati ad un accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e/o delle risorse finanziarie disponibili.
Al fine di individuare il percorso finanziario idoneo ad incrementare il fondo per il salario accessorio con i proventi derivanti dalle sanzioni per violazione al Codice della strada di cui all´articolo 208, questo Collegio ritiene necessario svolgere anzitutto un´attenta esegesi del comma 5 bis dell´articolo 208 in modo da individuare lo spirito della norma e, conseguentemente, la soluzione più confacente al complesso quadro normativo.
Emerge in modo evidente dalla lettura dell´articolo 208 come il fine esclusivo della norma sia la tutela della sicurezza stradale mediante interventi di vario genere, quali quelli di cui alla lett. c) del comma 5, specificati dal comma 5 bis, finanziati con una parte dei fondi derivanti dalle sanzioni per violazione al Codice della strada, sulle cui somme è impresso un vincolo di destinazione in deroga al principio di unità che informa la predisposizione del bilancio di previsione.
Dal comma 5 bis non sembra emergere, invece, alcuna finalità di incentivazione del personale dipendente degli Enti indicati all´articolo 208 (Regioni, Province e Comuni).
Pertanto sarebbe da escludere l´integrazione del fondo destinato al salario accessorio ai sensi dell´articolo 15, comma 1, lett. k) del CCNL citato, in tal senso aderendo a quell´orientamento giurisprudenziale formatosi sotto la vigenza dell´articolo 208 nella formulazione antecedente alle modifiche apportate dalla legge n. 120/2010, in base al quale il tenore letterale della norma (articolo 208 c.d.s.) escluderebbe qualsiasi finalizzazione, diretta ed immediata, dei proventi in esame alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, come richiesto invece dall´articolo 15, comma 1, lett. k) appena citato.
Alla luce di quanto sopra appaiono tuttora attuali le osservazioni svolte dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti per la Regione Siciliana in sede consultiva (delibera del 23 giugno 2006, n. 9), relativamente alla possibilità di far transitare i proventi di cui all´articolo 208 nel fondo per il salario accessorio di cui all´articolo 15 del CCNL tramite l´ipotesi prevista al comma 1, lett. k), che, come detto, prevede la possibilità di integrare il suddetto fondo con "le risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale...". Per la Corte siciliana nell´articolo 208 non vi è alcuna espressa finalizzazione delle risorse ivi indicate all´incentivazione ed alla premialità delle prestazioni del personale dipendente. "E ciò in quan to, in disparte ogni valutazione circa la qualificabilità di quella norma come specifica disposizione nel senso sopra specificato, essa, in ogni caso, non destina delle risorse alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale, ma si limita a individuare risorse (nella specie, parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal codice della strada) impiegabili per il perseguimento di obiettivi generici (per quanto di rilievo in questa sede, il miglioramento della circolazione sulle strade), suscettibili di essere specificati con apposita delibera annuale dell´organo esecutivo dell´ente".
Di contro le risorse derivanti dalle sanzioni per violazione del codice della strada possono integrare il fondo per il salario accessorio, per la quota vincolata indicata dall´articolo 208, ai sensi o dell´articolo 14, comma 2 (lavoro straordinario) o dell´articolo 15, comma 5, del CCNL citato, con i limiti e le precisazioni che seguono.
Come giustamente osservato dalla Sezione di controllo per la Lombardia (delibera n. 961/2010) "la ratio legis del predetto art. 208, anche nella versione originaria, è duplice. Da un lato, il legislatore persegue determinate finalità di interesse pubblico cristallizzate ex lege, imponendo alle Amministrazioni locali di utilizzare una parte delle risorse derivanti dall´accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della strada per effettuare tali interventi. Dall´altro, si valorizza l´equilibrio di bilancio delle Amministrazioni locali, evitando che queste ultime possano destinare a spese correnti, di natura stabile e continuativa, entrate che, invece, sono tendenzialmente aleatorie ed incerte nel loro ammontare".
Pertanto ai fini di una corretta destinazione delle risorse di cui all´art. 208, comma 4, lett. c), è necessario che le stesse siano destinate a finanziare spese che non rivestano carattere ripetitivo e continuativo. In tal senso significativo è il riferimento del comma 5 bis dell´art. 208 all´utilizzo delle risorse in esame per assunzioni di lavoratori stagionali con contratti flessibili o a tempo determinato presupponendo un utilizzo che riveste un carattere occasionale e, quindi, non ripetitivo.
Allo stesso modo carattere non ripetitivo e ricorrente riveste il finanziamento dei progetti di potenziamento dei servizi di controllo finalizzati alla sicurezza urbana e alla sicurezza stradale, nonché dei progetti di potenziamento dei servizi notturni e di prevenzione delle violazioni di cui agli articoli 186, 186-bis e 187, previsti dalla seconda parte del comma 5 bis dell´art. 208 citato. Difatti sarà cura dell´Amministrazione locale, di anno in anno, sulla base degli accertamenti che si prevedono di realizzare, individuare risorse da destinare ai progetti sopra richiamati compatibilmente, quindi, con gli equilibri finanziari dell´Ente.
D´altronde, a supporto di quanto sinora evidenziato, si può richiamare l´esame svolto dalle Sezioni regionali di controllo sui bilanci di previsione e sui rendiconti degli enti locali ai sensi dell´art. 1, comma 166 e ss.gg., della legge n. 266/2005. Difatti le linee guida approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti riportano una tabella in cui sono indicate le entrate correnti aventi carattere eccezionale o, comunque, non ripetitivo in considerazione della loro particolare incidenza sugli equilibri di bilancio e, conseguentemente, sulla sana e prudente gestione finanziaria. Nella medesima tabella sono riportate le spese correnti aventi la medesima natura che sulla base dei principi contabili appena enunciati, devono trovare finanziamento nelle suddette entrate. Ciò in quanto è opportuno, se non addirittura necessario, che entrate corr enti non ricorrenti finanzino spese delle stessa natura di modo ché, allorquando venga meno la fonte di finanziamento, le spese in esame possano essere facilmente ridotte o non previste in bilancio. Ciò non sarebbe possibile ove, a fronte di entrate non ricorrenti, si finanziassero spese correnti a carattere continuativo quali, ad esempio, quelle relative alla retribuzione del personale.
Per ciò che qui rileva, tra le voci d´entrata individuate dalla tabella di cui sopra vi sono proprio i proventi derivanti dalle sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, a significare che una corretta gestione finanziaria dell´ente richiede che tali risorse siano destinate a spese della stessa natura.
Una tale corrispondenza la si ritrova proprio nel finanziamento di quei progetti di cui al comma 5 bis citato che, con valutazioni annuali, troveranno spazio e finanziamento solo in presenza di risorse realmente disponibili.
Che poi tale finanziamento avvenga tramite integrazione del fondo per lo straordinario di cui al comma 2, dell´art. 14, del CCNL o tramite integrazione del fondo di cui al comma 5, dell´art. 15, del suddetto CCNL poco rileva, purché siano rispettati i principi appena evidenziati.
Inoltre occorre che i progetti in esame "attivino effettivamente nuovi servizi o processi di riorganizzazione finalizzati ad un reale accrescimento di quelli esistenti, ai quali sia correlato un aumento delle prestazioni del personale in servizio cui non possa farsi fronte attraverso la razionalizzazione delle strutture e delle risorse. Al riguardo, occorre dimostrare in modo puntuale e rigoroso che si tratta di attività effettivamente nuove e non della riproposizione sotto altre forme di interventi già attuati in via regolare in precedenza. In caso contrario, si avrebbe una corresponsione indebita di emolumenti".
Pertanto, riassumendo quanto sinora evidenziato, la quota delle risorse vincolate destinate al finanziamento dei progetti di cui al comma 5 bis, dell´art. 208, del c.d.s. possono integrare i fondi di cui all´art. 14, comma 2, e all´art. 15, comma 5, purché i progetti attivino, realmente, nuovi servizi o accrescano quelli esistenti e vengano finanziati nel rispetto dei limiti e dei principi richiamati da questo Collegio.
Per ciò che concerne il secondo quesito, ossia se l´incremento dei fondi per il finanziamento del salario accessorio, per le finalità sopra evidenziate, debba essere computato nel tetto di spesa rilevante ai fini del rispetto dei limiti imposti dalla normativa sul contenimento della spesa del personale, il Collegio ritiene di dover dare la soluzione nei termini che seguono.
Le norme che qui rilevano sono:
a) l´articolo 1, comma 557, della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), come modificato e sostituito dall´art. 14, comma 7, del decreto legge n. 78/2010 convertito in legge n. 122/2010, il quale dispone che "ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell´IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell´ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell´incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l´obiettivo di ridurre l´incidenza percentuale delle posizioni dirigenziali in organico; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali;
b) l´articolo 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, il quale prevede, invece, che "a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l´ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all´art. 1 comma 2 del decreto legislativo n. 165/2001 non può superare il corrispondente importo dell´anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio".
Il dato letterale delle due norme sembrerebbe propendere per una interpretazione rigida delle stesse e, pertanto, anche gli incrementi del salario accessorio oggetto della presente richiesta di parere dovrebbero essere computati nell´ammontare complessivo della spesa del personale rilevante ai fini del rispetto dei limiti posti dalle due norme sopra citate. Motivo per cui qualora i proventi vincolati di cui all´art. 208, destinati al finanziamento del salario accessorio, determinino il superamento dei tetti di spesa richiamati rispettivamente all´art. 1, comma 557, della finanziaria 2007 ed all´art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010 convertito in legge n. 122/2010, non potranno concorrere ad incrementare i fondi di cui agli articolo 14 e 15 del CCNL citato.
Questo Collegio ritiene, però, di non condividere una simile letterale interpretazione - minus dixit quam voluit - per i motivi che seguono.
Le norme in materia di contenimento della spesa di personale, frutto della legislazione "emergenziale" degli ultimi anni, mirano fondamentalmente a realizzare due finalità: il contenimento della spesa pubblica mediante il controllo e la riduzione di una significativa voce di spesa sostenuta dalle amministrazioni pubbliche, nonché la salvaguardia degli equilibri di bilancio a tutela della sana e prudente gestione finanziaria degli pubblici.
Nel caso in esame la seconda delle due finalità (salvaguardia degli equilibri di bilancio) è realizzata mediante l´osservanza dei limiti e dei principi, sopra richiamati, nel finanziamento dei progetti di cui al comma 5 bis, dell´art. 208, del c.d.s. mediante integrazione dei fondi per la retribuzione del salario accessorio di cui agli articoli 14, commi 2 e 15, comma 5, del CCNL citato.
Per ciò che concerne il controllo e la riduzione della spesa del personale pubblico occorre invece partire dal dato letterale della norma della finanziaria 2007. Questa prevede l´obiettivo di riduzione della spesa del personale "garantendo il contenimento della dinamica retributiva e occupazionale", con azioni che debbono incidere sugli ambiti prioritari di intervento ivi richiamati (riduzione dell´incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti, razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative, contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa).
Nel caso di specie le risorse derivanti dalle sanzioni al codice della strada destinate al finanziamento dei progetti di cui al comma 5 bis dell´art. 208 citato mediante integrazione dei fondi destinati alla retribuzione del salario accessorio, non sembrano riconducibili in senso stretto alla "dinamica retributiva" (e, tanto meno, occupazionale), mentre la razionalizzazione delle strutture burocratico-amministrative ben è compatibile con forme di incentivazione del personale.
Come già evidenziato, infatti, le risorse in esame incrementeranno il fondo per il salario accessorio secondo valutazioni effettuate di anno in anno con deliberazione di Giunta, in base alle risorse effettivamente disponibili. Motivo per cui non vi è alcun incremento stabile e continuativo della spesa del personale in quanto le risorse impiegate realizzano le stesse finalità perseguite, ad esempio, con l´utilizzo di forme di lavoro flessibile. Pertanto in mancanza di risorse i progetti non vengono attivati ed il fondo non viene integrato.
Tale interpretazione appare, invero, conforme al principio di non contraddizione che deve caratterizzare l´intero ordinamento giuridico. Difatti una diversa interpretazione determinerebbe un´incoerenza del sistema normativo poiché da una parte il legislatore imporrebbe agli enti locali l´utilizzo delle risorse in esame nei modi appena evidenziati, dall´altra vieterebbe l´utilizzo delle stesse risorse qualora determinino il superamento dei tetti di spesa indicati dalle norme in materia di spesa del personale sopra richiamate (in tal senso delibera n. 1/08 della Sezione di Controllo per la Liguria).
D´altronde, va ricordato che a favore di una soluzione favorevole all´esclusione delle risorse in esame dal computo dei tetti spesa sopra richiamati, depone anche la giurisprudenza della Corte dei Conti. Difatti sia la Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/09) sia le Sezioni Riunite in sede di controllo (delibera n. 27/11) hanno evidenziato che "l´accezione "spesa di personale", tendenzialmente univoca, è suscettibile di diverse configurazioni in ragione delle finalità perseguite dalle norme che di volta in volta vi fanno riferimento. Non si tratta naturalmente di figure ontologicamente diverse, ma di aggregazioni che possono essere suscettibili di diversa composizione". O ancora hanno affermato che "non sembra corretto definire la categoria contabile della "Spesa per il personale", ai fini che qui interessano, in te rmini puramente formali e nominalistici, riconducendo, cioè, ad essa qualsivoglia somma pagata al dipendente. Piuttosto occorre far riferimento sia alla natura della specifica voce di spesa, sia all´impatto che può avere sulla gestione finanziaria dell´ente, nella richiamata prospettiva".
Pertanto, è possibile individuare quale criterio generale in base al quale determinare le voci escluse dalla determinazione della spesa rilevante ai sensi dell´art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, il principio "dell´incidenza della spesa sulla dinamica retributiva". In altre parole ogni qual volta le voci di spesa non siano riconducibili alla "dinamica retributiva" e non incidono sul miglioramento dei saldi di spesa, possono essere escluse dal computo della spesa del personale rilevante ai sensi del comma 562 succitato (e nel caso di specie anche dal tetto di spesa rilevante ai sensi del comma 2 bis, dell´art. 9, del D.L. 78/2010).
Infatti le risorse in esame, qualora non destinate ai progetti di cui al comma 5 bis dell´art. 208 citato mediante integrazione del fondo per il salario accessorio, dovrebbero essere comunque destinate alla realizzazione delle finalità di cui al comma 4 dell´art. 208 sussistendo sulle stesse un vincolo di destinazione che ne impedisce l´impiego, ad esempio, nella riduzione del debiti contratti dall´ente locale o per sostenere spese di altra natura.
La voce di spesa in esame può pertanto essere ricompresa tra quelle fattispecie individuate nella delibera n. 16/09 della Sezione Autonomie, sottratte ai limiti indicati dalle norme sul contenimento della spesa del personale in quanto i fondi in esame, di fatto, si autoalimentano (si vedano ad esempio gli incentivi al personale per il recupero dell´ICI).
Difatti, interpretando la nozione di spesa di personale in modo flessibile, valorizzando il concetto relativo "alla dinamica retributiva" e vincolando l´utilizzo delle risorse in esame ai limiti ed ai principi sopra richiamati, si realizzano le stesse finalità di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica.
L´ente locale dovrà peraltro attenersi in modo rigoroso a quanto enunciato da questo Collegio nella gestione delle risorse in esame in quanto un diverso comportamento finanziario violerebbe i principi generali fissati dal legislatore per il contenimento della spesa pubblica ed, in particolare, della spesa per il personale.
Resta fermo che le conclusioni cui è giunto questo Collegio riguardano solo il finanziamento delle spese che sono integralmente coperte dalle risorse vincolate per legge ai sensi dell´art. 208 citato.
Viceversa devono essere computate nell´ammontare complessivo della spesa del personale rilevante ai fini del rispetto dei limiti posti dall´art. 1, comma 557, della finanziaria 2007 e dall´art. 9, comma 2 bis, del D.L. 78/2010, le risorse che finanziano le spese in esame per quella parte che eccede la quota vincolata per legge.
P.Q.M.
nelle esposte considerazioni è il parere della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per l´Abruzzo sulla richiesta avanzata dal Comune di Avezzano.
Fonte: Corte dei conti Abruzzo 15/11/2011 n. 379
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