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Regime sanzionatorio nella gestione dei rifiuti

29-08-2011 09:44 - L´Analisi
Il nuovo regime sanzionatorio nella gestione dei rifiuti così come da modifiche intervenute a seguito della sopressione del SISTRI ad opera DL 2.8.2011 n.138 e entrata in vigore DLG 7.7.2011 n.121 sulla responsabilità amministrativa di enti e società a seguito di reati ambientali.


La "gestione dei rifiuti" rappresenta un´attività estremamente complessa: non è agevole definire un quadro riassuntivo delle competenze e delle responsabilità in capo alle varie figure professionali, direttamente o indirettamente coinvolte.
Il DLG 3.4.2006, n. 152, ha dato un nuovo assetto unitario alla complessa disciplina del diritto ambientale: al titolo IV è regolamentata la gestione dei rifiuti di cui ci si occupa. Anche le norme riguardanti le sanzioni sono state oggetto di rivisitazione e unificazione nel nuovo Testo unico. Tuttavia viene mantenuta in vita (art. 213 TU) la disciplina dell´autorizzazione integrata ambientale (la cosiddetta AIA), disciplinata dal DLG n. 59/2005.
Le norme sanzionatorie, per quanto riguarda le attività svolte da soggetti diversi dai privati e comuni cittadini e cioè imprenditori (individuali o sociali) ed enti pubblici o privati, prevedono due soggetti, per così dire, protagonisti:
• titolare o amministratore dell´impresa;
• responsabile tecnico.

Le due funzioni possono coesistere in capo alla medesima persona fisica, anche se nell´ambito delle norme generali, sono rapportabili rispettivamente alle figure dell´imprenditore (titolare o amministratore) e dell´institore (responsabile tecnico).
Responsabile della gestione è il responsabile tecnico poiché questi è il soggetto in possesso del requisito tecnico professionale, di cui il titolare o amministratore invece può essere (e spesso è) carente.
Tale sdoppiamento non è, ovviamente, garanzia di impunità per l´imprenditore. Secondo i principi generali in materia sanzionatoria (sostanzialmente analoghi per le violazioni penali e per quelle amministrative, l´errore o la cattiva gestione del responsabile tecnico può dar luogo a responsabilità del titolare o amministratore, sia per colpa generica (difetto di diligenza, prudenza o perizia, in relazione alle condotte contestate, vale a dire difetto di vigilanza sull´attività del responsabile, mancata messa a disposizione degli strumenti e dei mezzi per svolgere il proprio compito, direttive errate, ostacolo all´attività, omessa rimozione di un responsabile che ha perso i requisiti, scelta di un responsabile assolutamente incapace di svolgere il proprio lavoro) oppure come colpa specifica (violazione di specifiche norme, anche non di legge, emanate dall´autorità, che abbiano finalità di prevenzione di eventi pericolosi o dannosi).
Per le eventuali violazioni dei doveri connessi ai diversi ruoli nella gestione dei rifiuti sono state indicate le conseguenti sanzioni.
Le sanzioni, come noto, possono essere di duplice natura:
• amministrativa,
• penale.

Le sanzioni amministrative sono:
• sospensione dall´Albo;
• cancellazione dall´Albo;
• sanzioni pecuniarie (pagamento di una somma).

Le sanzioni penali in materia di smaltimento di rifiuti sono numerose e piuttosto pesanti.
Il primo soggetto attivo del reato è il titolare, o amministratore. Tuttavia il titolare è affiancato dal responsabile tecnico, come collaboratore in possesso delle particolari conoscenze tecniche necessarie allo svolgimento delle operazioni e unico responsabile delle stesse.
Se i reati attengono allo svolgimento delle funzioni, diretto responsabile dei reati stessi è il responsabile tecnico. Il titolare-legale rappresentante ha però il preciso dovere di controllare l´operato di tutti i suoi collaboratori anche quando manchi delle conoscenze tecniche necessarie a verificarne l´attività.
Di conseguenza:
• l´irregolarità della gestione è attribuibile esclusivamente al responsabile tecnico che non possiede però qualità propria di pubblico ufficiale (o incaricato di servizio);
• il titolare-concessionario possiede tale qualità, ma non può essere chiamato a rispondere a titolo di responsabilità oggettiva in virtù dell´art. 27 della Costituzione e dell´art. 3 legge n. 689/1981.

In assenza di specifiche disposizioni, inoltre, chiunque può svolgere il ruolo di responsabile tecnico, purché in possesso dei requisiti prescritti, qualunque sia il rapporto contrattuale che lo lega all´impresa.
Il criterio adottato dal legislatore nella politica della gestione dei rifiuti e della protezione dell´ambiente è soprattutto quella di evitare il pericolo del danno (cioè, evitare situazioni "potenzialmente" dannose), oltre a reprimere i reati conseguenti.
Di conseguenza, ai sensi dell´art. 178 "La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell´utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga". e, pertanto, la protezione dell´ambiente attuata anche mediante controlli efficaci non può prescindere dalla applicazione di pene severe ai trasgressori.
Con l´art. 6, c. 2, DL 13.8.2011 n. 138 tutte le disposizioni relativa all´istituzione del SISTRI sono abrogate; l´istituto è perciò soppresso e viene ripristinato l´uso del registro di carico e scarico rifiuti e del formulario di identificazione rifiuti. Tutti i riferimenti al SISTRI del presente testo restano perciò inapplicati. Prima di procedere all´aggiornamento di dettaglio, sia relativamente all´eliminazione dei riferimenti al SISTRI sia alle modifiche apportate dal DLG 7.7.2011 n. 121 (Attuazione della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell´ambiente, nonché della direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all´inquinamento provocato dalle navi e all´introduzione di sanzioni per violazioni) si attende la conversione in legge del predetto DL 13.8.2011 n. 138.

SANZIONI DEL DLG N. 152/2006 - PARTE IV

Il DLG 3.4.2006, n. 152, come modificato e integrato dal DLG 16.1.2008 n. 4 e dal DLG 3.12.2010 n. 205, disciplina il regime sanzionatorio nei seguenti articoli:
art. 254 Norme speciali. Con poche parole ("Restano ferme le sanzioni previste da norme speciali vigenti in materia") la disposizione prevede che, per le sanzioni previste da specifiche discipline, venga mantenuta tale regolamentazione speciale. In particolare si possono ricordare:
- rifiuti sanitari: DLG 15.7.2003, n. 254;
- gestione e trasporto dei sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano: regolamento CE 3.10.2002, n. 1774/2002;
- rifiuti elettrici ed elettronici (cosiddetti beni durevoli): decreto legislativo 25 luglio 2005, n. 151;
- veicoli delle categorie M1, N1, a 3 ruote (eccetto categoria L5): decreto legislativo 24.6.2003, n. 209;
art. 255 Abbandono di rifiuti;
art. 256 Attività di gestione di rifiuti non autorizzata;
art. 257 Bonifica dei siti;
art. 258 Violazione degli obblighi di comunicazione, di tenuta dei registri obbligatori e dei formulari;
art. 259 Traffico illecito di rifiuti;
art. 260 Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti;
art. 260bis Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)
art. 261 Imballaggi;
art. 262 Competenza e giurisdizione;
art. 263 Proventi delle sanzioni amministrative pecuniari.

Per una visione d´insieme su un argomento di notevole attualità e importanza si riporta in sintesi il quadro sanzionatorio del DLG n. 152/2006 (Parte IV: gestione rifiuti), che abroga il DLG n. 22/1997, comprensivo anche delle infrazioni non riguardanti il trasporto.

Abbandono di rifiuti

La materia è disciplinata dall´art. 255 DLG n. 152/2006 che sostituisce il contenuto dell´art. 50 DLG n. 22/1997.
La prima delle norme del sistema sanzionatorio riguarda tutti i cittadini. Anzi, in prima battuta, proprio i cittadini comuni. Si tratta delle sanzioni previste per chi viola i divieti di:
• abbandono di rifiuti "sul" e "nel" suolo, o in acque superficiali o sotterranee (art. 192, cc. 1 e 2);
• immissione nel normale ciclo di raccolta di rifiuti urbani di imballaggi terziari e secondari (art. 226, c. 2);
• abbandono o deposito di beni durevoli (art. 227, c. 1);
• abbandono di veicoli a motore o rimorchi (art. 231, cc. 1 e 2).

Occorre precisare che tale norma si applica solo ai cittadini comuni, poiché viene fatta salva l´applicazione dell´art. 256, c. 2, che sanziona la violazione del divieto di abbandono di rifiuti commesso da titolari di imprese e responsabili di enti relativamente ai propri rifiuti.
Quindi se il cittadino abbandona il sacchetto con i rifiuti urbani per strada, viola l´art. 255, c. 1, e subisce solo una sanzione amministrativa; se l´imprenditore lascia per strada (o altrove) i rifiuti prodotti nel corso della lavorazione, viola l´art. 256, c. 2, e commette un reato (neppure tanto lieve se i rifiuti sono pericolosi).
L´abbandono di veicoli a motore o rimorchi (ultimo dei divieti sopra indicati) riguarda anche il concessionario o il titolare di centri di raccolta che, in base all´art. 231, c. 5, in seguito alla consegna di un veicolo da demolire ha alcuni obblighi, essenzialmente di comunicazione e consegna.
Il comma 3 dell´art. 255 prevede anche le sanzioni per le violazioni degli artt. 187 e 192; in particolare ci si riferisce alle ordinanze sindacali di riduzione in pristino, connesse all´obbligo di separazione dei rifiuti miscelati conseguenti al divieto di miscelazione dell´art. 187, c. 3, e all´obbligo di rimozione, avvio al recupero o smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in maniera incontrollata sul o nel suolo di cui all´art. 192, c. 3.
Per la violazione del divieto di abbandono dei rifiuti, cui è equiparato il deposito abusivo e l´immissione in acque, la sanzione consiste nel pagamento di una somma diversa a secondo che trattasi di rifiuti non pericolosi o pericolosi.
La violazione di omessa comunicazione dei veicoli da demolire comporta la sanzione amministrativa.
La sanzione diventa penale quando siano violate le ordinanze sindacali di riduzione in pristino di cui sopra. Per tali violazioni è previsto l´arresto fino a un anno. La pena non è certo irrisoria, anche se prevede un minimo di cinque giorni di arresto, convertibili in ammenda.
Non va dimenticato, che:
• in questo caso (a differenza che per violazioni dell´art. 256, c. 1, lettera a), cioè i reati riguardanti i rifiuti non pericolosi) non è possibile l´oblazione;
• chiunque può commettere tale reato, anche il cittadino "semplice": qualora gli venga ingiunto dal sindaco di liberare un´area di sua proprietà dai rifiuti che vi si trovano o perché è stato lui ad abbandonarli, o perché il fatto è imputabile a sua colpa, il mancato adempimento configura reato.

È bene precisare che la norma non sanzione il mancato rispetto del divieto di miscelazione dei rifiuti (sanzionato dall´art. 256 c. 5), ma la mancata ottemperanza alle norme che prevedono la separazione dei rifiuti illegittimamente miscelati.

Attività di gestione di rifiuti non autorizzata

La materia è disciplinata dall´art. 256 DLG n. 152/2006 che sostituisce il contenuto dell´art. 51 DLG n. 22/1997.
La norma cardine, dal punto di vista penalistico, è quella di cui all´art. 256, la cui rubrica si intitola, "Attività di gestione di rifiuti non autorizzata". In realtà la rubrica è opportuna solo per la prima parte (Attività di gestione), perché l´articolo in esame non considera solo attività non autorizzate, ma anche tutte le altre attività sottoposte a controllo che non si siano svolte secondo i canoni prescritti dalla legge. Inoltre il trattamento sanzionatorio, è omogeneo sia per attività ordinarie (sottoposte al regime dell´autorizzazione di cui agli artt. 208 e 211) sia per altre attività, anche per quelle ricomprese nelle procedure semplificate di cui al capo V (iscrizione per autosmaltimento e operazioni di recupero - artt. da 214 a 216).
Poiché il decreto vuole disciplinare la "gestione" dei rifiuti (v. art. 183, c. 1, lettera n), colpisce con sanzione penale chi gestisce i rifiuti senza munirsi di apposito titolo.
Ciò significa che chi gestisce rifiuti deve:
• munirsi di autorizzazione (o rinnovarla, o modificarla ecc.), nei casi di cui agli artt. 208 - 211 (realizzazione e gestione di un impianto di smaltimento e/o di recupero);
• deve iscriversi all´Albo di cui all´art. 212 se vuole trasportare i rifiuti o comunque commerciare in rifiuti o svolgere qualunque intermediazione nel passaggio degli stessi;
• deve iscriversi nel registro tenuto dalle province qualora intenda compiere le operazioni di autosmaltimento (quando saranno varate le norme tecniche) o di recupero;
• deve utilizzare l´autorizzazione integrata ambientale (DLG n. 59/2005, richiamato dall´art. 213) se ne è già titolare.

L´art. 256 sanziona:
• la gestione dei rifiuti senza autorizzazione (raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio e intermediazione di rifiuti), con le seguenti pene:
- arresto da tre mesi ad un anno o, in alternativa, ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro, se trattasi di rifiuti non pericolosi;
- arresto da sei mesi a due anni congiunto ad ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro, se trattasi di rifiuti pericolosi.

Si noti che la sanzione riguarda qualunque attività svolta in difetto di titolo (cioè senza autorizzazione ma anche senza comunicazione alla provincia); va poi ricordato che, qualora si proceda ad attività semplificate (ad esempio il recupero ai sensi dell´art. 216), qualora i rifiuti non siano effettivamente avviati al recupero rivive la norma generale sulle autorizzazioni e la comunicazione effettuata ai sensi dell´art. 216 non ha alcun valore.
In caso di trasporto illecito di rifiuti, qualora si pervenga a condanna o a sentenza di applicazione della pena, segue obbligatoriamente la confisca del mezzo usato per il trasporto (v. art. 259, c. 2);
• discarica non autorizzata (realizzazione o gestione di discarica abusiva):
- per discarica di rifiuti non pericolosi la pena è da sei mesi a due anni di arresto e ammenda;
- per discarica che contenga (anche o solo) rifiuti pericolosi la pena è da uno a tre anni di arresto e ammenda.

In entrambi i casi la pena è congiunta (arresto e ammenda), ed è esclusa la possibilità di chiedere l´oblazione speciale ai sensi dell´art. 162 bis CP., che estinguerebbe il reato. In caso di condanna o di applicazione della pena ai sensi dell´art. 444 CPP (cosiddetto patteggiamento), viene sempre disposta la confisca dell´area su cui è realizzata la discarica, se il proprietario dell´area è autore o compartecipe. Inoltre permane, a carico del trasgressore, l´obbligo di riduzione in pristino e bonifica. Sembra di capire, a proposito del compartecipe, che la confisca sia disposta sia quando il proprietario è l´unico autore del reato, sia quando ne risponde anche solo a titolo colposo. E infatti la dizione "compartecipe" è diversa, e più ristretta, da quella di "persona non estranea" al reato, che pure a volte viene utilizzata specie in materia di confisca;
• abbandono e deposito incontrollato (punto c) (c. 2):
- arresto da tre mesi ad un anno o, in alternativa, ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro, se trattasi di rifiuti non pericolosi;
- arresto da sei mesi a due anni congiunto ad ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro, se trattasi di rifiuti pericolosi.

In sostanza le pene sono le stesse che per il comma 1, con la distinzione fra rifiuti pericolosi e non pericolosi;
• inosservanza delle prescrizioni dell´autorizzazione (punto d) (c. 4): è prevista la stessa sanzione indicata per la mancanza di autorizzazione, ma dimezzata;
• divieto di miscelazione (punto e) (c. 5) che, lo si ricorda, va distinto dall´inottemperanza all´ordine di remissione in pristino:
- pena dell´arresto da sei mesi a due anni congiunto ad ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro, cioè la pena prevista per la "cattiva gestione" dei rifiuti pericolosi;
• violazioni al deposito temporaneo dei rifiuti sanitari di cui all´art. 227 (lettera b):
- pena dell´arresto da tre mesi ad un anno o, in alternativa, ammenda, da 2.600,00 a 26.000,00 euro ammenda se si superano i duecento litri;
- sola sanzione amministrativa del pagamento di una somma se non si superano i duecento litri;
• violazione degli obblighi di cui agli artt. 231, cc. 7, 8 e 9, 233, cc. 12 e 13 e 234, c. 14: la sola sanzione amministrativa;
• inottemperanza agli obblighi di partecipazione ai consorzi di cui agli artt. 233, 234, 235 e 236: la sola sanzione amministrativa.

Bonifica dei siti

La materia è disciplinata dall´art. 257 DLG n. 152/2006 che sostituisce il contenuto dell´art. 51 DLG n. 22/1997.
Introdotta con il cosiddetto decreto Ronchi bis (DLG n. 389/1997) la norma sanziona una condotta particolare, legata all´obbligo di bonifica dei siti inquinati, previsto dagli artt. 239 e seguenti e in particolare dall´art. 242.
La procedura prevista in caso di inquinamento, viene attivata anche nel caso in cui tale inquinamento (o pericolo di inquinamento), sia stato accidentale, quindi non dovuto neppure a colpa dell´agente.
Tuttavia il fatto di inquinare in maniera accidentale un sito non può costituire fonte di responsabilità penale, stante il divieto di configurare ipotesi di responsabilità oggettiva.
La norma non riguarda, quindi, il fatto materiale dell´inquinamento, ma piuttosto la mancata bonifica cui è tenuto chi ha causato l´inquinamento, fermo restando che è sufficiente che l´inquinamento sia riferibile (anche solo sul piano oggettivo, cioè materialmente) all´agente.
In altre parole, chi inquina accidentalmente è gravato di obblighi di comunicazione e di bonifica e, se non ottempera, commette un reato. Chi invece inquina volontariamente, o anche solo colposamente, commette già solo per questo motivo un reato, e in più è tenuto alla bonifica con commissione di ulteriori reati se non ottempera.
Valutando ora la sola posizione di chi abbia inquinato ma accidentalmente, cioè non per dolo né per colpa, vi è innanzitutto un obbligo di comunicazione della situazione anche solo potenzialmente pericolosa. La comunicazione deve essere immediata, e la mancanza di essa costituisce reato, punito con l´ammenda da 1.000,00 a 26.000,00 euro.
Per quanto invece riguarda la mancata realizzazione dell´intervento di bonifica (diverso da quello di "messa in sicurezza" che l´agente deve attuare entro 24 ore dall´inquinamento, se la mancata bonifica ha per oggetto rifiuti non pericolosi la pena è l´arresto (da 6 mesi a un anno) alternativa all´ammenda (da euro 2.600,00 a euro 26.000,00); se i rifiuti sono pericolosi la pena è raddoppiata (per i valori minimi ed anche per quelli massimi). Non sembra vi possano essere dubbi sul fatto che la sanzione di cui all´art. 257, c. 2, si riferisca non all´omessa comunicazione ma all´omessa bonifica.
È espressamente previsto che il giudice possa subordinare la concessione della sospensione della pena alla messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale.
L´art. 250 prevede che in caso di inadempienza del responsabile o di impossibilità di identificare lo stesso, il compito di bonificare il sito inquinato spetta al comune e, in caso di inerzia, alla regione.
In tal caso i responsabili di detti enti che non ottemperano all´obbligo di legge possono essere chiamati, secondo il presente articolo, a rispondere penalmente?
La risposta sembra essere negativa, perché la fattispecie è costruita come reato "proprio", dato che solo chi ha cagionato (anche solo oggettivamente) l´inquinamento è individuato come soggetto agente, mentre i terzi, pur tenuti, nel caso, alla bonifica, non sono inclusi fra i soggetti agenti.
Tuttavia l´inerzia di tali soggetti potrebbe rientrare nella previsione dell´art. 328 CP, qualora la bonifica sia atto da compiere per ragioni di igiene o sanità pubblica, cioè quando vi sia il concreto pericolo di inquinamento con conseguenze dannose (anche non immediate) per la popolazione.
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