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Ordinanza del sindaco sul divieto di volantinaggio

10-07-2011 19:26 - Giurisprudenza di Merito
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2217 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
D.M.P. Servizi Pubblicitari S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Pecoraro, Roberto Damonte e Carlo Manescalchi, e con domicilio eletto presso lo studio del primo in Palermo, via Libertà n. 159;
contro
il Comune di Ribera, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall´avv. Alessandro Piraneo, e con domicilio eletto presso lo studio dell´avv. Carmelo Miceli in Palermo, via Costantino Nigra n. 2;
per l´annullamento
quanto al ricorso principale:
- dell´ordinanza del Sindaco del Comune di Ribera n. 22 del 21 settembre 2010 avente ad oggetto "disciplina diffusione manuale di materiale pubblicitario",
e per quanto possa occorrere e in via subordinata, per l´annullamento previa sospensione, del Regolamento Comunale del Comune di Ribera "per la disciplina della Pubblicità e delle Affissioni e per l´applicazione dell´imposta sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni",
nonché per l´annullamento previa sospensione,
di ogni atto preordinato e/o presupposto, conseguente e/o connesso;
nonché per l´accertamento e la condanna dell´intimata amministrazione al risarcimento dei danni patiti e patiendi;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
- dell´ordinanza del Sindaco del Comune di Ribera n. 29 del 18 novembre 2010 avente ad oggetto: "Disciplina diffusione manuale di ametriale pubblicitario";
- e per l´annullamento degli atti originariamente impugnati con il ricorso principale;
nonché per l´accertamento e la condanna dell´intimata amministrazione al risarcimento dei danni patiti e patiendi;
Visto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell´esecuzione degli atti impugnati;
Visto l´atto di costituzione in giudizio del Comune di Ribera, con le relative deduzioni difensive;
Vista la memoria prodotta dalla ricorrente in replica alle deduzioni avversarie;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore il referendario Maria Cappellano;
Uditi alla camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2011 i difensori delle parti, presenti come da verbale;
Visto il disposto di cui agli artt. 55 e 60 del d.lgs. n. 104/2010;
Rilevato che nella medesima camera di consiglio il Collegio, chiamato a pronunciare sulla domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati, ha deciso di definire immediatamente il giudizio nel merito, con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell´art. 60 del c.p.a., sentiti sul punto i difensori delle parti costituite, presenti all´adunanza camerale, come da verbale, e accertata la sussistenza di tutti i presupposti di legge (cfr. art. 60 citato);
Ritenuto che:
- il ricorso originario è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che: a) il provvedimento sindacale con lo stesso impugnato (ordinanza n. 22 del 21.09.2010) è stato espressamente revocato dalla successiva ordinanza n. 29/2010, impugnata con rituale gravame aggiuntivo; b) non può esservi reviviscenza, a seguito dell´annullamento del provvedimento in sede giurisdizionale, di quello precedente, in quanto quest´ultimo deve ritenersi abrogato e sostituito dal successivo, e vale la regola secondo cui se un atto viene abrogato, lo stesso viene definitivamente meno e non rivive a seguito di caducazione dell´effetto abrogante;
- il ricorso per motivi aggiunti, quanto all´azione di annullamento, si presenta fondato;
Ritenuto, in particolare, che:
- risulta fondata l´assorbente censura, articolata avverso l´ordinanza sindacale n. 29 del 18.11.2010, di violazione dell´art. 50 d. lgs. n. 267/2000, non sussistendo alcun presupposto per l´esercizio, nel caso in esame, dei poteri extra ordinem di competenza sindacale;
- per consolidato orientamento della giurisprudenza (Cons. St., V, 11 dicembre 2007, n. 6366; 8 maggio 2007, n. 2109), presupposti imprescindibili per l´esercizio del potere sindacale di adottare ordinanze contingibili ed urgenti, ai sensi degli articoli 50 e 54 del d. lgs. n. 267/2000, sono la contingibilità e l´urgenza, id est la sussistenza di una situazione di effettivo pericolo di danno grave ed imminente per l´incolumità pubblica, non fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva, da esternare con congrua motivazione; pericolo caratterizzato dall´estremo dell´eccezionalità, tale da rendere indispensabile interventi immediati ed indilazionabili, consistenti nell´imposizione di obblighi di fare o di non fare a carico del privato (Consiglio di Stato, V, 16 febbraio 2010 , n. 868; T.A.R. Lombardia, Milano, III, 6 aprile 2010, n. 981; T.A.R. Toscana, II, 5 gennaio 2010, n. 4; T.A.R. Veneto, III, 4 agosto 2009, n. 2280);
- nel caso in specie, il provvedimento impugnato si presenta, per un verso, non adeguatamente motivato nella parte in cui, a fronte dei divieti ivi disposti, opera un richiamo alla possibilità del nocumento per il decoro della città e per l´igiene pubblica ad opera dei soggetti materialmente distributori di volantini e depliants, senza che emerga alcun riferimento a specifiche situazioni di emergenza sanitaria o di tutela dell´igiene pubblica, le sole tutelabili con un intervento indilazionabile ex art. 50, comma 5, citato; per altro verso, fa riferimento ad una situazione né eccezionale, né tantomeno imprevedibile - sebbene, in linea generale, meritevole di tutela in considerazione dei riscontrati inconvenienti - cui l´amministrazione comunale deve far fronte attraverso l´esercizio degli ordinari poteri di prevenzione, vigilanza e controllo alla stessa assegnati dalla vigente normativa;
Ritenuto di non potere condividere la prospettazione della resistente amministrazione, secondo cui, a seguito delle modifiche apportate dalla recente normativa in materia di sicurezza pubblica (l. n. 125 del 2008) all´art. 54 citato, i poteri esercitabili dai Sindaci sarebbero sganciati in linea generale dal presupposto della contingibilità e dell´urgenza, per il seguente ordine di considerazioni:
- in primo luogo, l´art. 50, comma 5, del d. lgs. 267/2000 - di cui il Sindaco, nella veste di autorità locale, ha fatto applicazione con la contestata ordinanza - non è stato modificato, quanto ai presupposti per l´esercizio dei poteri sindacali, dalla riforma operata con il d.l. 23 maggio 2008, n. 92 convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 125 (e il successivo decreto ministeriale di attuazione 05.08.2008), atteso che detta riforma non ha modificato le caratteristiche del potere attribuito, mantenendo la previsione di un intervento extra ordinem giustificato solo da circostanze imprevedibili - emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale - non fronteggiabili con mezzi ordinari (cfr. Cons. Stato, V, n. 868/2010 citata);
- in secondo luogo, anche a ritenere, in tesi, applicabile al caso in esame la disposizione contenuta nell´art. 54, comma 4, del d. lgs. 267/2000 - a mente del quale "Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell´ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l´incolumità pubblica e la sicurezza urbana" - gli atti impugnati si porrebbero, comunque, al di fuori del perimetro della norma attributiva del potere, in quanto l´esercizio del potere disciplinato da detta norma, soprattutto a seguito delle recenti menzionate modifiche, va circoscritto entro rigorosi limiti, rispettosi della Carta Fondamentale;
Ritenuto, in particolare, che:
- escluso che, nel caso in esame, possa farsi questione di tutela dell´incolumità pubblica (peraltro neppure menzionata negli atti impugnati) - va fatto rinvio a quanto statuito, per ciò che attiene alla materia "sicurezza urbana", dalla Corte Costituzionale, secondo cui "non sembra esservi dubbio che la sostanziale modificazione del previgente art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 ad opera dell´impugnato art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008, peraltro specificamente argomentata dalla ricorrente, è intervenuta tramite un decreto-legge espressamente finalizzato ad introdurre urgenti misure in tema di sicurezza pubblica, intesa come materia di esclusiva competenza statale"...; e ancora: "Il decreto del Ministro dell´interno, infatti, ha ad oggetto esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come attività di prevenzione e repressione dei reati: non solo la titolazione del decreto-legge n. 92 del 2008 si riferisce alla «sicurezza pubblica», ma, nelle premesse al decreto ministeriale oggetto del presente giudizio, si fa espresso riferimento, come fondamento giuridico dello stesso, al secondo comma, lettera h), dell´art. 117 Cost., il quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, attiene appunto alla prevenzione dei reati e alla tutela dei primari interessi pubblici sui quali si regge l´ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale (sentenze n. 237 e n. 222 del 2006, n. 383 del 2005). Lo stesso decreto, poi, sempre nelle premesse, esclude espressamente dal proprio ambito di riferimento la polizia amministrativa locale.
Pertanto, i poteri esercitabili dai Sindaci, ai sensi dei commi 1 e 4 dell´art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, non possono che essere quelli finalizzati alla attività di prevenzione e repressione dei reati e non i poteri concernenti lo svolgimento di funzioni di polizia amministrativa nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome"(Corte Cost., 1 luglio 2009, n. 196);
di talché, il legittimo esercizio di tale potere, come rimodellato, non può prescindere dalla finalità di tutela dell´incolumità pubblica e della sicurezza urbana (costituzionalmente interpretata);
- non senza evidenziare che, avuto riguardo al caso in specie, non sussiste neppure l´ulteriore presupposto, normativamente imposto dall´art. 54, della "gravità" del pericolo che, in tesi, minaccerebbe l´incolumità pubblica e la sicurezza urbana;
Ritenuto, altresì, meritevole di accoglimento la censura di difetto di istruttoria e di motivazione, atteso che le ragioni essenzialmente poste a fondamento dell´ordinanza impugnata (abbandono di rifiuti sul suolo pubblico) non si presentano, stando alle premesse del provvedimento, come effetti direttamente ricollegabili all´attività di distribuzione di depliants commerciali porta a porta - la quale consiste nel deposito nella cassetta della posta di questi ultimi (attività posta in essere dalla ricorrente) - ma fanno genericamente riferimento all´attività posta in essere dagli incaricati della distribuzione di materiale pubblicitario; con conseguente obbligo, in capo all´intimata amministrazione comunale, di svolgere un´adeguata istruttoria - da trasfondere nel tessuto motivazionale dei provvedimenti - al fine di dare contezza del concreto pericolo per l´igiene pubblica rappresentato dall´attività di deposito posta nelle cassette dei privati;
- che, pertanto, per questa parte il ricorso risulta fondato;
Ritenuto, invece, che, in applicazione del principio dispositivo, debba essere respinta la domanda di risarcimento del danno formulata in seno al ricorso, in quanto sfornita di supporto probatorio anche in ordine all´entità del danno effettivamente patito;
Ritenuto, pertanto, che:
- il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;
- il ricorso per motivi aggiunti merita accoglimento limitatamente all´azione di annullamento esercitata avverso il provvedimento sindacale, con conseguente annullamento dell´ordinanza n. 29 del 18.11.2010; mentre va respinto per quanto attiene alla domanda risarcitoria;
- tenendo conto della parziale reciproca soccombenza, le spese di giudizio vanno in parte poste a carico dell´amministrazione resistente; in parte, vanno compensate tra le parti, ai sensi dell´art. 92, comma 2, c.p.c., richiamato dall´art. 26 c.p.a., e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;
- accoglie il ricorso per motivi aggiunti al ricorso in epigrafe indicato e, per l´effetto, annulla l´ordinanza n. 29 del 18.11.2010; respinge la connessa domanda di risarcimento del danno.
Compensa per metà tra le parti le spese di giudizio, e condanna il Comune di Ribera al pagamento dell´altra metà, che liquida in favore della ricorrente in complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall´autorità amministrativa.


Fonte: TAR Sicilia Palermo sez.III 15/2/2011 n. 277
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